магистрант кафедры муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов

Аннотация:

В настоящей статьи автором рассмотрены основные проблемы в сфере формирования муниципальных бюджетов. Обозначено значение финансовой самостоятельности муниципальных образований, роль законодательства при формировании местных бюджетов и необходимые направления его развития. Финансовая обеспеченность местных образований в первую очередь необходима для их социально-экономического развития и повышения уровня жизни населения. В структуре доходов местных бюджетов на сегодняшний день ключевую роль играют финансовые отчисления из бюджетов вышестоящих уровней. Без создания собственной независимой материальной базы невозможно говорить об устойчивом и стабильном развитии муниципальных образований. Для решения существующих проблем в данной сфере автором статьи были приведены конкретные практические рекомендации по законодательному совершенствованию механизмов формирования местных бюджетов.

Ключевые слова:

бюджет, муниципальный, МСУ, формирование, Россия, РФ, практика, проблематика.

Сегодня можно с уверенностью утверждать, что следование общественной теории самоуправления, закрепленное Конституцией Российской Федерации, лишь предполагает наличие у местного самоуправления в Российской Федерации определенных функций, обеспечиваемых за счет передаваемых ресурсов, но никак не означает реальной независимости местного самоуправления от государственной власти.

Это порождает одну из серьезнейших проблем, возникающих у органов местного самоуправления, а именно, низкую степень обеспеченности муниципальных бюджетов собственными доходами. Муниципальные образования испытывают трудности, связанные с недостатком бюджетной самостоятельности . Действующая в России система распределения доходов между субъектами оказывает негативный эффект прежде всего на самостоятельность муниципальных образований, а также отрицательно сказывается на стимулировании их развития.

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, несмотря на все свои достижения, все же не смогла решить проблемы недостаточности финансовой самостоятельности муниципальных образований.

На данный момент является фактом то, что местное самоуправление в РФ не обладает полной финансовой независимостью. Более того, прослеживается явная тенденция снижения финансовой и экономической автономности местного самоуправления . Доля собственных средств в бюджетах муниципальных образований в ходе изменений налогового и бюджетного законодательства неуклонно снижалась и в настоящее в среднем составляет от 5% до 50%, в зависимости от статуса муниципального образования. К примеру, доля собственных доходов в бюджетах городских округов превышает 50%, что говорит о низкой дотационной зависимости таких образований. Иначе обстоит ситуация в формировании бюджетов муниципальных округов и поселений. Бюджеты этих муниципальных образований формируются в основном за счет дотаций и субвенций, а доля собственных доходов в них не превышает 30%. Это обстоятельство напрямую ведет к формированию материальной зависимости муниципальных образований от отчислений из бюджетов других уровней и крайне затрудняет выполнение муниципальными ор-ганами своих функций. Осуществление межбюджетных трансфертов используется в практике многих стран для выравнивания сбалансированности бюджетов разных уровней. Однако, необходимо отметить, что такая политика может служить причиной снижения мотивированности муниципальных образований в развитии своего социально-экономического потенциала .

По причине того, что основную часть доходов местных бюджетов составляют материальные отчисления из бюджетов других уровней, муниципальные образования заинтересованы прежде всего в исполнении минимального перечня своих расходных обязательств, в то время как любое развитие, в том числе и экономическое, предполагает долгосрочное инвестирование средств. Необходимость наличия у муниципальных образований собственных средств, которыми они могут самостоятельно распоряжаться для осуществления своих обязательств, является очевидной. Механизм местного самоуправления может эффективно функционировать только при наличии достаточных материально-финансовых ресурсов . Этот вопрос является сегодня крайне актуальным для местных властей, которые на сегодняшний день не располагают финансовыми ресурсами, необходимыми для развития территории муниципального образования, финансового обеспечения иных затрат. В связи с этим необходимым представляется поиск эффективных механизмов и способов увеличения доходности местных бюджетов, создание результативного финансового механизма балансирования муниципальных бюджетов, который должен основываться в первую очередь на законодательно установленных доходных и расходных полномочиях, финансово выгодных для всех уровней власти.

Одним из важных факторов, оказывающих довольно негативное влияние на формирование местных бюджетов, выступает несовершенство действующего законодательства. На данный момент существует острая необходимость дальнейшего совершенствования и развития законодательства в сторону наращивания налоговой базы муниципальных образований. Существующая налоговая база местных образований, состоящая из налогов на земельные участки и доходы физических лиц, недостаточна для покрытия всех расходных обязательств.

При этом, налоговым законодательством установлено, что местные власти не вправе устанавливать налоги на муниципальном уровне, они лишь вводят налоги, установленные федеральной властью . Решение данной проблемы видится в создании устойчивой налоговой базы на уровне местного самоуправления, которая будет содержать оптимальное соотношение финансирования местных бюджетов за счет налогов и за счет дотационной помощи. Также необходимо законодательно закрепить учет соразмерности материальных возможностей муниципального образования возложенным на него обязанностям. По мнению некоторых специалистов, объем возложенных на местное самоуправление обязанностей не должен превышать 25% от общей части расходов муниципального бюджета. Определенный Правительством Российской Федерации объем финансовых ресурсов, необходимый муниципалитетам для финансирования своих расходных статей, на практике оказывается ниже их реальных потребностей. В значительной степени расходы органов местного самоуправления связаны с осуществлением отдельных полномочий федерального и регионального уровня, которые в довольно большом объеме и достаточно сумбурно возлагаются на органы местного самоуправления различными отраслевыми законами.

В отдельных муниципальных образованиях основную статью расходов средств из местного бюджета составляет обеспечение деятельности бюджетных учреждений, в то время как финансирование других обязательств производится по остаточному принципу. Это порождает затруднительность решения даже мелких бытовых вопросов местного уровня, не говоря уже об осуществлении долгосрочных обязательств за счет средств местного бюджета. Планирование долгосрочного развития муниципальных образований возможно осуществить путем закрепления за местными бюджетами источников дохода на договорной основе. Фактически, ни одним федеральным законом не определены источники финансирования и не установлена система компенсации затрат которые производятся, в большинстве случаев, за счет местных бюджетов. На основании этого является актуальной потребность в принятии Федерального закона, который содержал бы принципы наделения органов местного самоуправления отдельными федеральными и региональными полномочиями с обязательной передачей соразмерных финансовых и ма-териальных ресурсов. Однако, финансовые средства должны поступать не в муниципальный бюджет, а на специально предназначенный расчетный счет. Глава муниципального образования, в свою очередь, будет являться вторичным распорядителем такого счета.

Проблема развития системы местного самоуправления состоит еще и в том, что реформы в данной области осуществляются преимущественно в определенном отрыве от сложившейся реальности. Решение данной проблемы должно включать в себя комплексное исследование накопившегося опыта функционирования органов муниципальной системы власти, и уже в дальнейшем на этой основе необходимо осуществлять построение усовершенствованной модели функционирования местного самоуправления.

Можно заметить, что у ряда ученых-правоведов и политиков бытует мнение о существовании у местного самоуправления некоего иммунитета по отношению к государственной власти, что в конечном счете вырабатывает недоверие представителей государственной власти к местному самоуправлению как к публичному институту. Сторонники такой позиции считают, что институт местного самоуправления имеет по большей части общественную природу, нежели властную.

Такие утверждения не являются обоснованными. Местное самоуправле-ние, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, также как и государственная власть имеет все признаки публичной власти и является таковой.

Государство непосредственно выполняет роль правового регулятора системы местного самоуправления и осуществляет контроль, а местное самоуправление, выполняя управление немалой частью публичных (в том числе и федерального уровня) дел, выступает в качестве субъекта государства.

Однако, без должного контроля со стороны государства на местном уровне имеет место нерациональное использование бюджетных средств.

Для повышения эффективности системы контроля государства за деятельностью органов муниципальных образований в сфере исполнения местного бюджета необходимо осуществить ряд мер, в частности:

• законодательное усовершенствование системы государственного контроля за легитимностью деятельности органов местного самоуправления ;
• увеличение ответственности муниципальных органов власти при ис-полнении ими местного бюджета.

Таким образом, от порядка формирования доходов бюджетной системы Российской Федерации и объема аккумулируемых в бюджетах финансовых средств зависит непосредственное решение социальных задач в муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации . В заключение необходимо еще раз отметить, что развитие межбюджетных отношений и улучшение финансового положения муниципальных органов напрямую зависит от формирования прочной финансовой базы, которая в свою очередь должна определяться законодательством. Именно законодательство закрепляет правовые гарантии местного самоуправления в сфере финансовой независимости. Для решения проблемы финансовой независимости местного самоуправления необходимо двигаться по пути наращивания налогового потенциала местных образований, осуществления ими независимой бюджетной политики. Вместе с тем, нельзя полностью отказываться от финансирования муниципальных образований из бюджетов других уровней, которое осуществляется с целью выравнивания бюджетной обеспеченности. Такая помощь должна предоставляться лишь при реальном объективном недостатке бюджетного потенциала.

Вопросы финансового обеспечения муниципальных образований и создания условий для устойчивого и сбалансированного исполнения местных бюджетов были и остаются актуальными. На решение этих задач направлены меры, предусмотренные в основных направлениях бюджетной, налоговой политики, программе «Повышение эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года», государственной программе «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» и в других документах.

Основные задачи госпрограммы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» - совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы; сокращение дифференциации субъектов РФ по уровню их бюджетной обеспеченности, содействие сбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; повышение эффективности управления государственными финансами субъектов РФ и муниципальными финансами; совершенствование нормативного правового регулирования системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Указанные задачи решаютс­я Департаментом межбюджетных отношений Минфина России в рамках исполнения детального плана реализации госпрограммы. Проводятся годовой, полугодовой, оперативный мониторинги исполнения местных бюджетов, предоставляются межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты из федерального бюджета, формируются программы финансового оздоровления и социально-экономического развития субъектов РФ. Кроме того, инвентаризируются расходные полномочия органов власти и рассматриваются вопросы их финансового обеспечения, проводится мониторинг и оценка качества управления региональными финансами.

На исполнение местных бюджетов и межбюджетные отношения на региональном и муниципальном уровнях оказывает влияние социально-экономическая ситуация в стране, принимаемые на законодательном уровне решения, в том числе вступившие в силу с 2015 года изменения подходов к межбюджетному регулированию и организации межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях. На закрепленные доходные источники местных бюджетов конъюнктурные процессы в экономике влияют незначительно, что обеспечивает более стабильное по сравнению с бюджетами субъектов РФ исполнение бюджетов муниципальных образований.

Ключевые цифры

За 2015 год доходы местных бюджетов исполнены на уровне 2014 года (3,5 триллиона рублей), что выше первоначального плана на 12,9%. Для сравнения: доходы федерального бюджета сократились на 5,8% (с 14,5 до 13,7 триллиона рублей). При этом рост налоговых доходов местных бюджетов (977 миллиардов рублей), который составил 3,1%, был обеспечен в том числе за счет увеличения поступлений от уплаты налогов по специальным налоговым режимам и местным налогам (по патенту рост составил 50,4%, единому сельскохозяйственному налогу - 57,8%, налогу на имущество физических лиц - 10,6%). Также отмечен рост объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом просроченная кредиторская задолженность на начало 2016 года отсутствовала (на 1 января 2015 года она составляла 14 миллиардов рублей).

К отрицательным тенденциям 2015 года можно отнести снижение неналоговых доходов на 7,4% (или на 22,3 миллиарда рублей), рост дефицита местных бюджетов с 54,6 до 63,3 миллиарда рублей, а также муниципального долга (с 313,2 до 341,3 миллиарда рублей) (рисунок 1 ).

За десять месяцев 2016 года доходы местных бюджетов исполнены в объеме 2,81 триллиона рублей, или с ростом на 2% к аналогичному периоду 2015 года, расходы составили 2,74 триллиона рублей (рост также составил 2%) (рисунок 2 ). Собственные доходы местных бюджетов, которые используются муниципальными образованиями для финансового обеспечения решения вопросов местного значения, по состоянию на 1 ноября 2016 года выросли на 1,4% по сравнению с аналогичным периодом 2015 года и составили 1,68 триллиона рублей. В объеме поступивших доходов местных бюджетов налоговые доходы составили 29,5%, или 829 миллиардов рублей, неналоговые - 7,8%, или 218 миллиардов рублей, безвозмездные поступления, в том числе межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней с учетом субвенций, - 62,8%, или 1,76 триллиона рублей.

Объем межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям (без субвенций) и других безвозмездных поступлений (в том числе возвратов остатков) по состоянию на 1 ноября 2016 года увеличился в сравнении с аналогичным периодом 2015 года на 2,5% (или на 17,5 миллиарда рублей) и составил 706 миллиардов рублей, в том числе объем дотаций местным бюджетам вырос на 8,6% и составил 259,3 миллиарда рублей. Объем субсидий местным бюджетам составил 335,6 миллиарда рублей, со снижением на 3,6% по отношению к аналогичному периоду 2015 года. Объем субвенций, предоставленных местным бюджетам, вырос на 2,9% и составил 1,06 триллиона рублей.

Местные бюджеты (по состоянию на 1 ноября 2016 года) в целом по Российской Федерации исполнены с профицитом в сумме 67,4 миллиарда рублей (рисунок 3 ). При этом профицит отмечен в бюджетах практически всех видов муниципальных образований - городских округов (16 миллиардов рублей), внутригородских районов (0,2 миллиарда рублей), муниципальных районов (43,1 миллиарда рублей), городских поселений (0,6 миллиарда рублей), сельских поселений (5,7 миллиарда рублей), внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (2 миллиарда рублей), за исключением городских округов с внутригородским делением (-0,2 миллиарда рублей).

На 1 ноября 2016 года размер муниципального долга по Российской Федерации составил 345,1 миллиарда рублей (или 26,2% к налоговым и неналоговым доходам, запланированным на 2016 год), что на 0,9% выше показателя на 1 января 2016 года (рисунок 4 ). В структуре муниципального долга доля обязательств перед кредитными организациями составляет 55,3% (191 миллиард рублей), долги по бюджетным кредитам - 34,2% (117,9 миллиарда рублей). На 1 ноября 2016 года размер кредиторской задолженности составил 23,4 миллиарда рублей.

Укрепление доходной базы местных бюджетов

В 2013–2015 годах на федеральном уровне происходило поэтапное укрепление доходной базы местных бюджетов во исполнение майского указа Президента РФ № 601, предусматривающего принятие мер по повышению бюджетной обеспеченности муниципальных образований путем зачисления в местные бюджеты отдельных налоговых и неналоговых доходов, поступавших ранее в федеральный и региональные бюджеты.

Так, за 2015 год объем дополнительных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов с учетом принятых мер составил около 50 миллиардов рублей (в том числе от патентной системы и ЕСХН - 5,6 миллиарда рублей, доходов от распоряжения земельными участками, госсобственность на которые не разграничена, - 15,6 миллиарда рублей, акцизов на нефтепродукты - 27,8 миллиарда рублей), или 3,9% объема налоговых и неналоговых доходов. Ожидается, что по итогам 2016 года объем дополнительных поступлений увеличится еще более чем на 4,2 миллиарда рублей за счет зачисления в местные бюджеты (вместо федерального) 15% платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Во исполнение «антикризисного» плана действий Правительства РФ на 2016 год, а также по инициативе депутатов от партии «Единая Россия» 2 июня 2016 года принят Федеральный закон № 178‑ФЗ, предусматривающий продление срока действия ЕНВД на трехлетний период до 1 января 2021 года. Данная мера позволит обеспечить стабильность и предсказуемость условий ведения предпринимательской деятельности и планирования доходов местных бюджетов (за 2015 год от применения ЕНВД поступило 77 миллиардов рублей, или 7,7% налоговых доходов местных бюджетов, за 10 месяцев 2016 года - 69,3 миллиарда рублей, или 8,4% налоговых доходов).

3 июля 2016 года принят Федеральный закон № 334‑ФЗ о внесении изменений в Земельный кодекс, в соответствии с которым на муниципальном уровне уточнены полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. С 2017 года полномочия по предоставлению таких земельных участков закрепляются в городском поселении - за органом местного самоуправления городского поселения, в сельском поселении - за органом местного самоуправления муниципального района. Это будет соответствовать действующему зачислению платы за распоряжение такими участками в доходы бюджетов муниципальных районов по статье 62 БК РФ и снимет множество вопросов в указанной сфере.

В 2016 году Федеральным казначейством за счет остатка средств на едином счете федерального бюджета продолжают предоставляться бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) сроком до 50 дней. Список муниципальных образований - получателей кредита размещен на сайте Федерального казначейства. Минфин России совместно с Федеральным казначейством продолжит работу по дальнейшему расширению числа возможных получателей таких кредитов на муниципальном уровне. В настоящее время рассматриваются проекты нормативных правовых актов об установлении критериев отбора муниципальных образований - получателей таких бюджетных кредитов.

Решается проблема, связанная с установленными статьей 19 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 360‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» особенностями определения кадастровой стоимости объектов, приводящими к уменьшению налогооблагаемой базы по имущественным налогам. Государственной думой 18 ноября 2016 года принят Федеральный закон «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий в том числе внесение изменений в статью 19 указанного Федерального закона № 360‑ФЗ, согласно которым мораторий на изменение кадастровой стоимости объектов недвижимости вводится только по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятому не позднее 20 декабря 2016 года. Таким образом, субъекты РФ в случае нецелесообразности такого моратория получат возможность не принимать решение о его введении.

Кроме того, на рассмотрение в Государственную думу внесен законопроект о переносе с 1 декабря на 1 октября сроков уплаты имущественных налогов, принятие которого окажет положительное влияние на собираемость налогов и сбалансированность региональных и местных бюджетов.

Основные проблемы и их решения

Сохраняется неравномерность распределения налоговой базы от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в федеральный и региональные бюджеты, как между субъектами РФ, так и на их территории в разрезе муниципальных образований. Это ограничивает возможность принимать на федеральном уровне решения о дополнительном перераспределении налоговых доходов из федерального в местные бюджеты. Кроме того, на возможности оказания дополнительной финансовой помощи местным бюджетам за счет поддержки субъектов РФ влияет проблема сбалансированности региональных бюджетов, которая сохраняется в связи с необходи­мостью реализации майских указов Президента России.

В отношении совершенствования финансовых основ местного самоуправления на федеральном уровне предусматриваются следующие направления:

1) совершенствование межбюджетных отношений;

2) укрепление муниципальных финансов;

3) совершенствование организации местного самоуправления.

Совершенствование межбюджетных отношений

В части первого из этих направлений необходимо отметить, что Минфином России постоянно проводится работа по совершенствованию механизмов предоставления межбюджетных трансфертов, перераспределения доходных источников. Будет закончена подготовка и внесен в парламент проект новой редакции Бюджетного кодекса, предусматривающей ряд новелл в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, таких как право субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением передавать нижестоящим бюджетам поступления от отдельных неналоговых доходов. Кроме того, среди новшеств БК РФ - уточнение форм межбюджетных трансфертов (введение новой формы дотации - дотации на сбалансированность, введение горизонтальных межбюджетных субсидий между муниципалитетами), законодательное регулирование формирования и предоставления местным бюджетам единой субвенции и другие новеллы.

Укрепление муниципальных финансов

Что касается укрепления муниципальных финансов, то новой редакцией Бюджетного кодекса предусмотрена передача с 2018 года оставшихся 5% платы за негативное воздействие на окружающую среду из федерального в бюджеты муниципальных районов и городских округов (городских округов с внутригородским делением), что составляет 1,4 миллиарда рублей (в условиях 2015 года). Кроме того, в среднесрочной перспективе актуальным является повышение доходов местных бюджетов путем расширения региональных и местных сборов. Целесообразно предоставить органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления право вводить региональные и местные сборы (например, курортный сбор, сбор на домашних животных, использование символики муниципальных образований, патент для физических лиц, ведущих личное подсобное хозяйство).

Если говорить о передаче в местные бюджеты дополнительных налоговых и (или) неналоговых доходных источников, зачисляемых в настоящее время в региональные бюджеты, то, по нашему мнению, такая передача должна сопровождаться перераспределением отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень или существенным изменением подходов к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Необходимо продолжить работу на федеральном уровне по отмене налоговых льгот. В соответствии с проектом основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов планируется поэтапная отмена действующих налоговых льгот, установленных на федеральном уровне по региональным и местным налогам, с передачей соответствующих полномочий на региональный (местный) уровень. При этом предполагается распределить действующие федеральные налоговые льготы по региональным и местным налогам на три категории в зависимости от срока их обязательного применения субъектами РФ на своей территории: льготы, обязательные к предоставлению на всей территории Российской Федерации в течение пяти лет, трех лет и одного года. По истечении периода действия обязательного применения льготы субъект РФ получает право самостоятельно принимать решение о предоставлении на своей территории соответствующей налоговой льготы или отказе от нее.

Также предполагается ввести правило «двух ключей» для отдельных видов льгот и преференций, установленных по НДФЛ и налогу на прибыль организаций. Для этого данные льготы должны применяться (по аналогии с пониженными ставками налога на прибыль организаций в связи с осуществлением инвестиционных проектов) только в случае принятия соответствующего решения законом субъекта РФ.

Важное направление - совершенствование механизма самообложения граждан, в том числе путем предоставления возможности его введения на части территории муниципального образования.

На сайте журнала «Бюджет» есть , посвященная самообложению граждан. Ознакомиться с ней .

Это позволит повысить активность участия населения в решении вопросов местного значения и станет дополнительным финансовым источником для решения наиболее актуальных для населения вопросов на местном уровне, в основном связанных с развитием и благоустройством территории. Реализация предложения особенно актуальна для крупных муниципальных образований, состоящих из нескольких населенных пунктов (например, на территориях городских округов, городских и сельских поселений).

Межбюджетные отношения в регионах

Минфином России на основании данных бюджетной отчетности и информации финансовых органов субъектов РФ проведена оценка качества межбюджетных отношений в субъектах РФ в 2015 и 2016 годах.

Оценка проводилась по 27 показателям, сгруппированным по четырем направлениям:

соблюдение требований БК РФ по формированию межбюджетных отношений на региональном уровне;

показатели, учитываемые при оценке качества управления региональными финансами;

взаимодействие органа государственной власти субъекта РФ с муниципальными образованиями по обеспечению выполнения ограничений по организации бюджетного процесса на региональном уровне;

показатели, характеризующие деятельность органов власти по совершенствованию организации местного самоуправления.

Дополнительно проводился анализ принятых в регионах нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений Бюджетного кодекса и организации межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях.

Результаты указанной оценки направлены в адрес высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти регионов) письмом от 23 сентября 2016 года № 06-04-11/01/55604 и размещены на официальном сайте Минфина России. По результатам оценки качества межбюджетных отношений на региональном уровне финансовый орган Ямало-Ненецкого автономного округа отмечен как лучший на Московском финансовом форуме, состоявшемся в сентябре 2016 года.

Организация местного самоуправления

Целесообразно дальнейшее совершенствование организации местного самоуправления. Системный подход к вопросам регионального развития, в том числе и на муниципальном уровне, нашел отражение в подготовленном на федеральном уровне проекте указа Президента РФ об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года. Указ предусматривает в том числе такие направления деятельности, как:

совершенствование системы формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов;

инвентаризация и финансовая оценка расходных обязательств органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

оптимизация состава полномочий, возложенных на регионы федеральными законами и иными правовыми актами, и принятия решений о передаче полномочий с федерального на региональный уровень власти;

предоставление грантов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, достигающих наиболее высоких темпов наращивания собственного экономического потенциала;

введение дополнительных механизмов вовлечения граждан Российской Федерации в государственное и муниципальное управление, а также механизмов учета мнения населения при решении вопросов социально-экономического и политического развития территорий.

Такая работа уже проводится федеральными органами исполнительной власти. С учетом ее значимости она будет координироваться и контролироваться правительственной комиссией по региональному развитию и соответствующими подкомиссиями в ее составе.

Материал подготовлен
департаментом межбюджетных отношений Минфина России.

В настоящее время решение множества социальных задач и создание условий для повышения качества жизни населения возложено на муниципальный уровень управления. Так, в соответствии с Федеральным законом « «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за местным самоуправлением закреплены организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения; дорожная деятельность; организация транспортного обслуживания, обеспечение культурно-досуговыми и спортивными объектами; благоустройство и озеленение и др . Кроме того, организация общедоступного и бесплатного общего образования, медицинской помощи возложены на органы муниципального управления районов и городских округов .

Таким образом, именно муниципальные образования вносят значительный вклад в развитие человеческого потенциала и обеспечивают создание комфортных, благоприятных условий для жизнедеятельности населения.

Однако, несмотря на важность возложенных на муниципалитеты задач, местное самоуправление не подкреплено достаточной финансово-экономической базой для осуществления своих полномочий. На практике муниципальные органы власти функционируют в условиях постоянной нехватки финансовых средств, сталкиваются с жесткими бюджетными ограничениями при решении вопросов местного значения.

Практика формирования доходной части местных бюджетов, сформировавшаяся в нашей стране, негативно сказывается на финансовой самостоятельности муниципальных образований, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. Поскольку более половины собственных доходов муниципальных районов Саратовской области на протяжении последних 5 лет формируется за счет безвозмездных перечислений вышестоящих бюджетов , можно сделать вывод, что данные муниципальные образования обладают крайне низкой финансово-экономической самостоятельностью и не могут самостоятельно (без привлечения межбюджетных трансфертов) обеспечить свои финансовые потребности даже на половину. Несмотря на то, что в соответствии со сложившимся законодательством, городские округа обладают большим финансовым потенциалом, данный тип муниципальных образований также характеризуется высоким уровнем дотационности. Так, в административном центре Саратовской области – городском округе «г.Саратов» в 2015-2016гг за счет собственных доходов было сформировано 56% доходных источников.

Помимо высокого уровня финансовой зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти РФ, серьезной проблемой сложившегося распределения налоговых доходов является слабость фискальных стимулов от привлечения инвесторов на территорию муниципального образования. Основное увеличение налоговых поступлений в результате экономического роста, открытия новых производств происходит в отношении региональных бюджетов и федерального бюджета. Таким образом, решение вопроса об увеличении доходной базы местных бюджетов и создание стимулов для органов местного самоуправления к наращиванию экономического потенциала муниципальных образований является необходимым условием для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

На наш взгляд, за местными бюджетами целесообразно закрепить такие налоговые доходы, на которые могут влиять органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования. В первую очередь речь идет о налогах, уплачиваемых малым и средним бизнесом, поскольку закрепление подобных доходных источников позволит заинтересовать муниципальные органы власти в развитии малого и среднего предпринимательства на своей территории, что в свою очередь даст толчок к развитию всего экономического потенциала на местах.

Мы придерживаемся точки зрения, что сформированная налоговая база муниципальных образований, состоящая из земельного налога, налога на имущество физических лиц, единого налога на вмененный доход, единого сельскохозяйственного налога, отчислений от налога на доходы физических лиц, не позволяет муниципалитетам решать закрепленные за ними вопросы местного значения и требуется законодательно закрепленного перераспределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы России.

Однако, мы считаем крайне нецелесообразным повышать финансовую самостоятельность местных бюджетов за счет «урезания» налоговых платежей, зачисляемых в региональные бюджеты и закрепления их за местным уровнем власти, поскольку значительная часть расходов бюджетов субъектов РФ в настоящее время приходится на поддержку муниципальных бюджетов. Подобное перераспределение доходов может привести к росту финансово-экономической дифференциации муниципальных образований, при которой крупные муниципальные образования с высоким экономическим потенциалом сумеют выйти на уровень самодостаточности собственных финансовых ресурсов, а поселения и районы, характеризующиеся слабой экономической базой, еще более ухудшат свое положение, поскольку региональный бюджет уже не сможет оказывать им финансовую поддержку в прежнем объеме.

В условиях действующего бюджетного законодательства резервом повышения налоговых доходов местных бюджетов является введение в экономический оборот таких неучтенных земельных и имущественных объектов, как возведенные без разрешающих документов строения, самовольно занятые земельные участки, бесхозяйное имущество.

Привлечение широкого круга лиц к уплате имущественных налогов возможно посредством проведения инвентаризации и постановки на учет имущественных объектов в государственных органах регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Основной целью проведения инвентаризации в муниципальных образованиях является актуализация сведений об имущественных объектах на территории муниципального образования и приведение в соответствие друг другу информации, хранящейся в базах данных администрации муниципального образования и территориальных подразделениях налоговых и регистрирующих органов власти.

Резервом увеличения доходной составляющей муниципального бюджета являются неналоговые доходы муниципального образования. Так, неналоговые доходы муниципального образования «г.Саратов» в 2015 году составили 15,2%, а в 2016году были запланированы в размере 13,2% от общей суммы налоговых и неналоговых доходов местного бюджета . При этом на доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, приходится основная доля в общем объеме неналоговых доходов муниципального образования «г.Саратов» (61,5%). Доходы от продажи материальных и нематериальных активов составили в 2015-2016 гг. около 15%, а доходы от оказания платных услуг – 8-9% в общей сумме неналоговых источников доходов .

Наибольший удельный вес в структуре доходов от использования муниципальной собственности занимают доходы, получаемые в виде арендной и иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества (79% от общей суммы доходов от использования муниципальной собственности), в том числе от предоставления в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (65% в доходов от использования государственной и муниципальной собственности) на территории муниципального образования.

Учитывая высокую долю арендной платы за пользование землями в структуре доходов муниципального образования, в качестве основного резерва увеличения собственной доходной базы муниципалитета, следует рассматривать совершенствование методики расчета арендной платы за земли, государственная собственность на которые не разграничена. При этом увеличение доходов от арендной платы для данной категории земельных участков, может быть обеспечено как за счет роста самого коэффициента, применяемого для ее расчета, так и за счет введения ежегодной индексации кадастровой оценки земли (что делается муниципальными образованиями в ряде субъектов РФ). Повышение коэффициентов в процентах от кадастровой стоимости для расчета арендной платы за земельные участки, с одной стороны, обеспечит бюджет муниципального образования дополнительными доходами, а с другой стороны - мотивирует местное сообщество по более эффективному использованию земель, что, в свою очередь, станет еще одним источником дополнительных поступлений не только доходов от аренды, но и налогов.

Увеличению поступления неналоговых доходов в местный бюджет будет способствовать взыскание задолженности по арендной плате, ведение достоверного и полного учета предоставления муниципального имущества в пользование, контроль в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Список литературы

1.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (в ред. от 02.06.2016 №158-ФЗ).

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 г №131-ФЗ (в ред. 03.07.2016 г. №298-ФЗ).

3. Бюджет для граждан по решению Саратовской городской Думы «Об исполнении бюджета муниципального образования «Город Саратов» за 2015 год»//Saratovmer.ru: Официальный сайт администрации муниципального образования «город Саратов». URL: http://www.saratovmer.ru/budget/rubrics/5/1265.html (дата обращения 29.12.2016)

4. Бюджет для граждан по решению Саратовской городской Думы «О бюджете муниципального образования «Город Саратов» на 2016 год»// Saratovmer.ru: Официальный сайт администрации муниципального образования «город Саратов». URL: http://www.saratovmer.ru/budget/rubrics/6/1263.html (дата обращения 29.12.2016)

5. Официальный сайт федеральной службы государственной статистики. URL:http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst63/DBInet.cgi (дата обращения 29.12.2016)

Решение вопросов совершенствования организации муниципального управления в своей основе должно ориентироваться на формирование научно обоснованной стратегии социально-экономического развития муниципального образования и представлять собой комплексную стратегическую программу, реализация которой обеспечит получение наибольшего экономического эффекта при использовании механизмов муниципального управления.

Основными составляющими структуры механизма муниципального управления являются экономические, организационно-правовые, политические, социальные и информационные механизмы. Все они должны быть ориентированы на увеличение самостоятельности местных бюджетов и обеспечение стабильного роста собственных доходов муниципальных образований

Учитывая изложенные выше проблемы развития, можно обозначить следующие основные направления возможного совершенствования системы местного самоуправления:

1) Первое направление - совершенствование экономических механизмов муниципального управления. Данное направление включает в себя целый ряд задач, в первую очередь, оптимизация налоговой и бюджетной политики.

Следующее направление совершенствования экономических механизмов муниципального управления состоит в достижении финансовой самодостаточности муниципального управления. Стратегическим ориентиром здесь должно стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников.

• 2) Совершенствование организационно-правовых механизмов муниципального управления следует вести в контексте того, что местное самоуправление в силу специфики своего формирования оказывается выведенным как из-под гражданского контроля снизу, так и из-под политического контроля сверху. Основные элементы, обеспечивающие функционирование правового механизма ответственности органов власти муниципальных образований:
  • - механизм ответственности перед местным населением;
  • - механизм ответственности перед государством.
• 3) Следующее направление - совершенствование политических механизмов муниципального управления. Политическая подсистема, организуемая Главой муниципального образования, задает цели управления, формирует стратегии, координирует финансы, осуществляет управление общественными благами, например, образованием как необходимо гарантированным и доступным для всего населения благом. Повышение уровня и качества народного представительства во власти связано с доверием все большего числа социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.
• 4) Одной из главных задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики. Одно из направлений совершенствования социального механизма муниципального управления - защита социальных интересов населения, что может быть обеспечено за счет проведения регулярного мониторинга с целью определения качества жизни населения муниципального образования, выявления социальных проблем.
• 5) Совершенствование информационных механизмов:
  • - совершенствование информационной инфраструктуры системы муниципального управления;
  • - развитие системы оказания публичных услуг на основе внедрения информационно-коммуникационных технологий.

§3.2 Перспективы развития межбюджетных отношений

Перспективы развития межбюджетных отношений на ближайший период будут определяться концепцией развития межбюджетных отношений и повышения качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях.

Исполнение бюджетов в первую очередь связано с набором налогов, закрепленных за местными бюджетами.

С начала 2009г. снижение налоговых и неналоговых доходов составило 17%. Наибольшее снижение идет по налогу на прибыль: если в январе-апреле наблюдалось падение на 41 %, то уже в мае -- на 68 %.

Налог на доходы физических лиц с начала года поступал относительно стабильно: по сравнению с 2008 г. снижения не было, зафиксирован даже прирост на 3 %.

Значительное снижение наблюдается по неналоговым доходам, которые в некоторых муниципальных образованиях являются основным доходным источником. Возможно, причиной тому послужило падение прибыли унитарных предприятий, а также снижения ставок арендной платы, которые были осуществлены в рамках антикризисных мер для поддержки предпринимателей

Что касается улучшения качества организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, то оно предполагает введение системы мониторинга качества управления бюджетным процессом. В зависимости от качества управления субъекты Федерации будут выделены в три группы. Если регион попадает в третью группу -- с низким качеством управления -- то он должен будет разработать план мероприятий по улучшению качества управления. Кроме того, предлагается рассматривать вопрос о соответствии руководителя финансового органа такого субъекта квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации для лиц, замещающих такие должности.

Отдельный раздел концепции посвящен развитию стимулов к увеличению доходной базы бюджетов. Первоочередные вопросы касаются пересмотра некоторых пропорций распределения налоговых и неналоговых доходов, а также совершенствования администрирования местных налогов.

Все вышеперечисленное позволит создать стабильную систему межбюджетных отношений, а следовательно, и стабильную основу формирования местных бюджетов

Подводя итоги уходящего десятилетия, член комитета Госдумы по бюджету и налогам, председатель Совета Сообщества финансистов России Надежда Сергеевна Максимова рассказала об инициативах, направленных на увеличение доходов муниципальных образований, которые в настоящее время обсуждаются в Государственной Думе. Она подчеркнула, что даже в «тучные» годы муниципальные бюджеты не удавалось наполнить доходами в достаточной мере. Что касается предлагаемых изменений, то они, прежде всего, касаются специальных налоговых режимов. Так, часть доходов от применения упрощенной системы налогообложения предлагается передать муниципалитетам. Сейчас эта инициатива проходит согласование с субъектами РФ, однако, отчисления в пользу местных бюджетов должны быть закреплены на уровне не менее 30 %

С 14 по 17 октября 2010г. в г.Анапе Краснодарского края состоялось Совместное заседание секций «Финансисты субъектов РФ» и «Финансисты муниципальных образований».

На заседании был представлен доклад начальника отдела методологии межбюджетных отношений Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации на тему «Особенности межбюджетных отношений на 2011-2013 годы».

Одним из вопросов, освященных в докладе, был вопрос формирования устойчивой собственной доходной базы региональных и местных бюджетов, создание стимулов по ее наращиванию.

Были внесены следующие предложения:

• · поэтапная отмена федеральных льгот по региональным и местным налогам;
• · реформирование специальных налоговых режимов:
  • - уточнение перечня видов предпринимательской деятельности,в отношении которых возможно применение патентной системы;
  • - поэтапное сокращение с 1 января 2011года сферы применения системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
  • - расширение сферы применения патентной системы налогообложения с 69 до 92 видов деятельности;
• · предоставление регионам права установления единых нормативов по типам муниципальных образований;
• · исключение налоговых доходов по дифференцированным нормативам при расчете уровня дотационности муниципальных образований;
• · обеспечение предпосылок для введения налога на недвижимость:
• - проведение анализа налогового и бюджетного законодательства в целях улучшения администрирования доходов, в том числе в части вопросов передачи объектов недвижимости в собственность, оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество, кадастровой оценки земель.

Предлагаемый комплекс мероприятий, как представляется, способен повысить уровень фискальной автономии муниципальных образований, укрепить их доходную базу и обеспечить рост эффективности бюджетных расходов.

Подводя итог, хотелось бы добавить еще некоторые аспекты касаемо решения насущных проблем российских муниципалитетов.

К сожалению, постоянно говорят, что денег у муниципальных образований "хватает" только для выполнения текущих задач. В таких условиях ни о каком перспективном развитии территорий в большинстве случаев не может быть и речи.

Мировая практика показывает, что всегда более результативным является частное инвестирование средств в развитие производственного потенциала территорий. Негосударственный инвестор, работающий по законам рынка, всегда стремится к максимально эффективному использованию своих капиталов, достижению максимального результата. При этом если муниципальное образование или регион предоставляют инвестору возможности для работы на своей территории и доступ к соответствующим ресурсам и инфраструктуре, в проект могут включаться дополнительные, социально ориентированные задачи, направленные, например, на создание рабочих мест (а это увеличение поступлений по НДФЛ), улучшение инфраструктуры, повышение качества жизни людей, оздоровление экологической обстановки.

В решении задачи перехода муниципалитетов от выживания к системному, сбалансированному, устойчивому развитию важную роль может сыграть системное привлечение инвестиций в развитие конкретных муниципальных образований. В настоящее время существует ряд источников привлечения указанных инвестиций. Наиболее известным из них являются государственные целевые программы. В ближайшее время к числу государственных источников инвестирования также прибавится грантовое финансирование под конкретные проекты.

Необходимо отметить помимо российских также и международные источники инвестирования в региональное и муниципальное развитие, которые остаются мало задействованными, несмотря на их большой инвестиционный и инновационный потенциал.

Использование ресурсов международных организаций в контексте регионального и муниципального развития позволило бы Российской Федерации:

• - облегчить нагрузку на федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты;
• - расширить финансовые возможности реализации программ и планов развития территорий;
• - создать механизмы долгосрочного партнерства с международными организациями в интересах системного привлечения инвестиций;
• - расширить возможности внешнеэкономических связей муниципалитетов;
• - повысить качество управления территориями за счет внедрения стандартов работы на международном уровне;
• - привлечь международные инновации, расширить доступ к передовым современным технологиям;
• - расширить кадровый потенциал муниципалитетов за счет привлечения к работе экспертов, имеющих соответствующую квалификацию

Проблема формирования доходов местного бюджета важна в современных условиях, так как они, являются основой жизнеобеспечения населения. Местное самоуправление должно базироваться на прочном финансово-экономическом фундаменте, который в основной своей части состоит из доходов местных бюджетов, поэтому органы местного самоуправления сталкиваются с такой проблемой как дефицит доходов муниципальных образований. Бюджетный кодекс определяет бюджет муниципального образования как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и соблюдать установленные федеральными законами требования к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, а также к размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Сложность формирования и управления муниципальными бюджетами в Российской Федерации, усугубляется рядом неблагоприятных факторов. Этими факторами являются, прежде всего, неравномерность развития экономической базы регионов, территорий и муниципальных образований, значительные различия в транспортной и социальной инфраструктуре, излишняя централизация планирования и контроля, невозможность учета федеральным центром всех особенностей и проблем конкретного муниципального образования. Все это сказывается на эффективности местной экономики и уровне социально-экономического развития муниципальных образований и как следствие на состоянии муниципального бюджета. Перспективы формирования собственных доходов местных бюджетов в Российской Федерации зависят от решения ряда задач. В первую очередь, это четкое определение в законодательстве понятия собственных доходов местных бюджетов. Во-вторых, повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований может быть достигнуто путем передачи на местный уровень «полноценных» доходных источников, получаемых в режиме собственных доходов. В-третьих, это стабильность доходных источников местных бюджетов, обработанность механизмов их поступления, что позволит местным властям действовать с учетом перспективы, планировать свои усилия на несколько лет вперед, сосредоточивая ресурсы на нужных направлениях. В-четвертых, наполнение местных бюджетов необходимыми средствами должно производиться так, чтобы у местного самоуправления формировались стимулы для социально-экономического развития территории. В-пятых, необходима разработка реального механизма судебной защиты права местного самоуправления на необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов. Таким образом, собственные доходы местных бюджетов должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для того чтобы муниципальные образования стали более самостоятельными и независимыми, необходимо совершенствовать и расширять систему внутренних ресурсов формирования доходной части местных бюджетов. Такие ресурсы составляют налоговые и неналоговые доходы. Привязка доходной базы бюджетов муниципалитетов к одному источнику, пусть даже стабильному, является экономически нецелесообразной и связана с риском потери финансовой устойчивости местных бюджетов. Более целесообразным будет закрепление за каждым уровнем бюджета двух-трех крупных доходных источников, налоговая база которых различна. Ограниченный перечень налоговых источников, закрепленных за муниципальными бюджетами, порождает хронический недостаток финансовых средств, причем даже в крупных муниципалитетах - донорах. Местные органы власти максимально используют имеющиеся в их распоряжении доходные полномочия и постоянно находятся в поисках резервов для увеличения доходов своих бюджетов. В настоящее время перед муниципальными образованиями стоит проблема достоверного прогнозирования объёма доходов местного бюджета. В складывающихся условиях необходим четкий экономический прогноз Минэкономразвития на очередной финансовый год, необходимы сценарии развития ситуации в экономике и меры государственного регулирования, которые будут применены в том или ином случае. Доходы в бюджет формируются не только от налоговых поступлений, значительную долю составляют и неналоговые. Препятствия для эффективного поступления неналоговых доходов в бюджет заключаются в проблеме сбора этих доходов, в связи с неравномерностью их распределения и трудностями при прогнозах, так как многие источники являются разовыми. Для увеличения доходов местных бюджетов необходима оптимизация неналоговых поступлений, в данном направлении целесообразно разработать следующие механизмы: - увеличение поступления доходов от использования муниципального имущества. Для более эффективного управления муниципальным имуществом рекомендуется провести его инвентаризацию, составить перечень имущества, сдаваемого в аренду, выявить неиспользуемые активы или неэффективно используемые принять соответствующие меры (продажа, аренда, приватизация); - принятие нормативно-правовых актов, регламентирующих размеры и порядок отчислений в муниципальный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий. Муниципальные образования имеют достаточно большой налоговый и неналоговый потенциал, поэтому для получения максимального эффекта от принимаемых мер по укреплению доходной базы местных бюджетов и совершенствованию межбюджетного регулирования необходимо проведение ответственной бюджетной политики на муниципальном уровне, включая оптимизацию бюджетных расходов, обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, создание стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами.